Raad van State vraagt VVD om bewijs voor hoofddoekverbod: ‘Dragend te motiveren’

De Raad van State vindt het initiatiefwetsvoorstel van VVD-Kamerlid Claire Martens-America onvoldoende onderbouwd. Het voorstel moet buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) landelijk verbieden religieuze uitingen te dragen, zoals een hoofddoek of keppeltje. Volgens het advies, dat maandag verscheen, wordt niet duidelijk waarom zo’n verstrekkende wetswijziging noodzakelijk is.

De kern van de kritiek is dat de toelichting een bewijsvraag openlaat. Het voorstel laat volgens de adviseur van kabinet en parlement niet zien waar het dragen van religieuze symbolen door boa’s in de praktijk tot problemen leidt. Martens-America krijgt daarom het advies haar plan alsnog stevig te motiveren, aan te passen of er helemaal van af te zien.

Wat de Raad van State in de toelichting mist

Martens-America gaat in haar voorstel uit van een strikte scheiding tussen religie en staat. Volgens de Raad van State onderbouwt zij echter niet waarom die scheiding in dit geval noodzakelijk is. Het uitgangspunt blijft daarmee een stelling, terwijl een wet die vrijheden beperkt een aantoonbare reden nodig heeft.

Ook ontbreekt een beschrijving van concrete knelpunten. Uit de toelichting wordt volgens het advies niet duidelijk dat een hoofddoek of keppeltje bij een boa tot problemen leidt. Dat gaat verder dan een formeel bezwaar: het raakt aan de vraag welk probleem de wet eigenlijk moet oplossen.

De grote variëteit aan soorten boa’s

Een tweede bezwaar betreft de reikwijdte. Er bestaan volgens de Raad van State veel verschillende soorten boa’s, met uiteenlopende taken en bevoegdheden. Het wetsvoorstel gaat voorbij aan die ‘grote variëteit’, terwijl het wel één landelijke regel voor al die functies wil invoeren.

Daar komt bij dat boa’s niet allemaal dezelfde werkgever hebben. Meer inzicht in die verschillen is volgens de adviseur nodig om te kunnen beoordelen of een landelijk verbod nodig is. Zonder dat overzicht blijft onduidelijk waarom een generieke regel beter zou zijn dan een benadering die rekening houdt met de functie.

Godsdienstvrijheid en gelijke behandeling

De eis van een goede onderbouwing hangt direct samen met de grondrechten. Volgens de Raad van State maakt het wetsvoorstel inbreuk op de godsdienstvrijheid en het recht op gelijke behandeling. Juist omdat het gaat om rechten die de Grondwet beschermt, moet een beperking duidelijk worden gerechtvaardigd.

Zonder die rechtvaardiging kan de wet volgens het advies op gespannen voet komen te staan met beide rechten. De Raad gebruikt daarom de woorden dat het voorstel ‘dragend’ gemotiveerd moet worden. Lukt dat niet, dan is aanpassen of afzien volgens de adviseur de logische uitkomst.

Een richtlijn waar gemeenten van mogen afwijken

Het voorstel kwam niet uit de lucht vallen. Het toenmalige kabinet stelde in 2022 een richtlijn op die voorschrijft dat boa’s zich zo neutraal mogelijk kleden. Volgens die richtlijn mogen zij onder meer geen hoofddoek of keppeltje dragen. Het gaat echter om een richtlijn, waaraan gemeenten zich niet hoeven te houden.

Om de regel juridisch af te dwingen is volgens NU.nl een nieuwe wet nodig. Het ministerie van Justitie en Veiligheid liet eind vorig jaar al weten zo snel mogelijk met een aparte wet te komen. Dat wetsvoorstel is er nog niet. Het plan kwam ook niet in het coalitieakkoord van D66, VVD en CDA terecht.

Eerder gestrand op een algemene maatregel van bestuur

Het vorige kabinet probeerde een afdwingbaar verbod in te voeren via een algemene maatregel van bestuur (AMvB), waarvoor geen wetswijziging nodig zou zijn. De Raad van State oordeelde vorig jaar dat zo’n maatregel te diep ingrijpt in de grondrechten van mensen. Een beperking van de vrijheid van godsdienst kan alleen bij wet worden geregeld.

Die route volgt Martens-America met haar initiatief, omdat een wet ook de Eerste en Tweede Kamer de kans geeft zich uit te spreken. De Raad van State vraagt nu dus niet om een andere procedure, maar om inhoudelijke argumenten voor de keuze. De wetsvorm lost het eerdere formele bezwaar op, niet de vraag naar de noodzaak.

Gemeenten die al ruimte geven

In de praktijk bepalen gemeenten vaak als werkgever zelf de kledingregels voor boa’s. In onder meer Amsterdam, Arnhem en Tilburg mogen boa’s een hoofddoek, keppeltje of kruisje dragen. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel maken inmiddels elf gemeenten van die ruimte gebruik, waaronder ook Den Haag, Eindhoven en Utrecht.

Het voorstel van Martens-America moet die lokale verschillen wegnemen. Het verbod zou uitsluitend gelden voor geüniformeerde boa’s tijdens hun werk met publiekscontact, en niet daarbuiten. Volgens de memorie van toelichting moeten burgers erop kunnen vertrouwen dat boa’s niet alleen neutraal handelen, maar ook een neutrale uitstraling hebben.

Het standpunt van Martens-America

Martens-America houdt vast aan haar uitgangspunt. ‘In een seculier land’ horen bij een uniform geen religieuze uitingen, benadrukt zij. Op X schreef ze dat dit voor defensie en politie al geldt en dat het ‘de hoogste tijd’ is om dit ook voor boa’s te regelen.

Zij erkent in de toelichting dat het verbod ingrijpt in de vrijheid van godsdienst, maar noemt de beperking gerechtvaardigd en proportioneel. Daarbij verwijst ze naar jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Op het advies reageert zij dat ze het gaat bestuderen en een reactie gaat schrijven.

Kritiek van maatschappelijke organisaties

Het voorstel kent ook buiten de Raad van State tegenstanders. Het College voor de Rechten van de Mens, de FNV, het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten en samenwerkende moskeekoepels stellen dat onvoldoende is aangetoond dat zichtbare religieuze uitingen de neutraliteit van boa’s aantasten. Zij waarschuwen voor indirecte discriminatie.

Die waarschuwing geldt volgens hen met name voor vrouwen die een hoofddoek dragen. Martens-America stelt daar tegenover dat haar voorstel niet gericht is op het gedrag van individuele boa’s. Het gaat haar om de institutionele uitstraling van het ambt en het vertrouwen in een onpartijdige overheid.

Wat het advies voor het vervolg betekent

Het advies bindt de initiatiefneemster niet, maar zet haar voor een keuze. Ze kan de ontbrekende onderbouwing aanleveren, het voorstel aanpassen of het intrekken. Haar reactie op het advies moet uitwijzen welke route ze kiest en hoe ze de gevraagde praktijkvoorbeelden denkt aan te leveren.

Uitgangspunt blijft dat een meerderheid in de Tweede Kamer al jaren voor een landelijk verbod is, maar dat het er tot nu toe niet van kwam. Cijfers over het gebruik van de lokale ruimte ontbreken grotendeels. Uit een rondgang van de NOS in 2024 bleek dat er in Arnhem, Utrecht en Tilburg niet of nauwelijks aanvragen waren ingediend.